BOT投资模式的法律探讨
BOT投资模式是本世纪80年代以后在国际上兴起的一种新的投资合作方式。这种投资模式具有独特的法律特征、法律性质以及基本法律关系和法律适用问题。BOT投资模式可以缓解东道国政府基础设施急需建设和资金困难的矛盾,同时也能够带动了资本输入国国民经济、科学技术和管理水平的提高。正是因此才引起了政府和学界的关注和探讨。
一、何谓BOT投资模式?
这是研究其它问题之前需要首先明确的问题。有人认为BOT是一种工程承包方式和国际技术转让方式,有人则认为它是一种项目融资方式。土耳其总理奥扎尔在80年代初期首先对BOT名称的含义进行了解释 ,认为BOT是"建设-拥有-转让"(Build-Own-Transfer)和"建设-经营-转让"(Build-Operate-Transfer)形式的简称。现在,较为完善和普遍的BOT方式应该是指后一种形式,其中文含义是指东道国政府将那些急需建设而又缺乏资金的公共基础设施项目,如公路、桥梁、隧道、港口码头、供排水系统、废水或垃圾处理等建设工程项目,通过招标或洽谈,签订特许协议,由某些民营企业(主要是外国投资者)投资设立的项目公司负责筹集资金,提供技术管理人员,建设东道国政府急需的特定工程。项目公司在项目建成后的特定期限内,拥有、运营和维护该项设施,有权通过收取使用费或服务费回收投资,并且获取合理的利润。特许权期限届满后,该项设施的所有权即无偿移交给东道国政府。BOT投资模式实际上是政府和私人企业之间就基础设施建设所建立的特许权协议关系,是"公共工程特许权"的典型形式,其在实际运用中还演化出许多类似形式。例如，BOOT(Build-Own-Operate-Transfer,即建造-拥有-经营-转让)、BRT(Build-Rent-Transfer,即建造-租赁-转让)、BOOST(Build-Own-Operate-Subsidize-Transfer,即建造-拥有-经营-补贴-转让) 、BTO(Build-Transfer-Operate,即建造-转让-经营)、ROO(Rehabilitate-Own-Operate, 即修复-转让-经营)等等。
二、BOT投资模式的基本法律关系
从各国和我国现有的BOT投资实务来看，BOT投资模式与传统的外商直接投资有很大的不同,也不同于各种贷款协议,而是一个主体多元、权利和义务复杂、涉及到公众利益、适用法律广泛的系统工程。其关系涉及到东道国政府、BOT项目承办公司、投资股东、金融机构、承建工程公司、原料供应、设计和经营管理公司等,他们之间通过谈判,签订相应的合同,其所反映的各方当事人之间的法律关系主要有: 1.东道国政府与BOT项目发起人之间通过特殊授权形成的特权专营的工程承包法律关系。 2.BOT投资项目发起人与依据BOT投资协议而设立的项目公司之间所形成的股东与公司之间的法律关系。 3.政府与项目公司之间因行政许可设立、法律属人管辖而形成的管理与被管理之间的法律关系。 4.项目公司与金融机构之间就项目融资所形成的借贷法律关系。 5.项目公司与工程设计公司之间所形成的劳务设计法律关系。 6.项目公司与工程建设公司之间的工程建设法律关系。 7.项目公司与原材料公司之间的物质供应法律关系。 8.项目公司与保险公司之间就工程质量、合同执行等而形成的保险关系。 9.项目公司与经营管理公司之间的委托法律关系。 另外,还有基于政府与项目公司之间关系而延伸出的产品回购买卖关系、项目设施移交的经营权转移关系等法律关系。 在以上所有这些法律关系中,政府与项目公司之间的特许专营的工程承包法律关系是最基本的关系,是其他法律关系的基础。
三、BOT法律关系的性质
通过上面的概括可以分析看出，BOT投资模式实际上涉及了两大类关系：一是东道国政府直接参加而形成的以特许协议为基础的带有关管理性质的法律关系;二是BOT项目发起人或者项目公司在具体运作BOT项目的过程中作为独立的民商事主体而发生的，以投资融资为轴心而展开的民商事法律关系。要搞清楚这些法律关系的性质就必须搞清楚在这些法律关系中起决定性作用的几个因素，主要有三个： 1.特许协议 特许协议(Concession Agreement)是BOT投资模式的基础，它是指东道国政府或者代表政府的授权机构与私人投资者签订的关于政府授权许可投资者的一定的期限内建造并经营专署于政府的公共基础设施的契约文件。实质上是一种合同文件，私人投资者基于这样的协议从而获得特许权。对于特许协议的法律性质应当从两个角度去分析： 1)是国际协定还是国内契约? 由于签订特许协议的一方为一国政府或者是代表政府的授权机构，导致学界产生了两派观点：一种意见认为该协议的一方为东道国政府或者是代表政府的授权机构，并且协议中通常还订有国际仲裁条款以及在产生争议时应适用的准据法条款，因此主张特许协议为国际协定或者准国际协定;另一种意见则认为，虽然东道国政府或者代表政府的授权机构为该协议的一方当事人，但是另一方当事人确实外国的投资者个人，而个人是没有资格成为国际法主体的，并且特许协议所涉及的是东道国的自然资源及基础建设，其履行地也在东道国境内，因此属于国内契约。按照前一种观点看作国际协定或者准国际协定则根据"条约必遵守"的国际法原则，东道国政府一方一旦违约，就必然要承担国家责任。这样显然是东道国是不能接受的，也是断然行不通的。对其合理定型的依据只能在现有的法律框架内寻找答案，而不是创设新的契约。 事实上在不少的发展中国家按照合同法的"情势变更"原则修改或取消已经签订的特许协议，仅根据东道国的当地救济措施赔偿外国投资者的损失，而不承担国家责任。 从我国政府在这一方面的实际操作来看，避免直接与外国投资者签订协议，而是通过政府与外国投资者在我国境内设立的项目公司签订特许协议。根据我国公司法和外商投资企业法的规定，在我国境内依法设立的外商投资企业是中国法人，适用国内有关法律的规定。由于此项目公司属于国内法人，其与政府签订的特许协议当然属于国内契约的范畴。 2)是私法契约还是公法契约? 在明确了是国内契约之后，需要进一步了解特许协议究竟是私法契约还是公法契约，或者说特许协议这一种合同属于民事合同还是行政合同。 认为是民事合同的学者通常有这样的观点：从具体合同双方的地位,双方的权利义务来看,是平等、对等的,这种特许协议是一种民事(私法)合同,符合民事合同的特性 ,此时的双方身份民是民事主体,只不过签订特许协议的一方是政府,以及协议中存在对基础设施经营、归属的条款而已。一个合同,只要双方地位平等,有对价,则其性质必然是私合同。在BOT特许协议中,政府一方是以放弃主权豁免和经营权来引资的,这也说明了其为民事合同的性质(这种放弃主权豁免是为了更好的行使主权,无损于国家主权的统一)。并且在合同谈判的过程中，遵守协商一致、意思自治、平等互利的原则，而这些原则都是民事合同的精髓所在。 本文认为，特许协议应属于行政合同，因为： 首先，从特许协议的主体关系来看，符合行政合同的基本特点。行政合同的基本特点在于合同的当事人中必有一方应为行政主体(行政机关只有以行政主体而非民事主体的身份签订合同，才是行政主体)，享有行政权力。 并且当事人地位呈不对等的状态，这是行政合同区别于民事合同的关键所在。而从特许协议的来看。协议的是作为行政主体的政府，另一方为外国私人投资者，两者地位并非平等。之所以说这里的政府是行政主体，是因为政府既是一方当事人，同时又以代表社会公共利益的行政管理机关身份出现，其地位的双重性又决定了其享有权利的双重性，即既享有合同所约定的权利，也享有对于合同履行的行政优益权。这种权利是作为合同的另一方当事人即外国投资者所无法拥有的，同时也就导致了在合同关系中不对等状态的出现。而且合同一方以行政主体身份的政府在行使其行政优益权时，显然不受私法支配。 也就是说政府有权根据国家和公共利益的需要单方面变更或中止特许协议的相关内容。从这个意义上说，民事合同中的平等原则难以充分适用。 其次，从合同内容上来看，特许协议一般规定由政府授予外国私人投资者某些特权和优惠待遇，有些甚至是专属于政府的特权，正是由于政府的授权，才使得外国私人投资者获得了在此之前它无法也不可能获得的权利，正是因为这些权利的特殊性，所以各国均对此在条件、方式以及程序上加以严格的限定。而作出这些规定的法律都是公法性质的。同时我们还可以看到只有政府作为行政主体签订合同才有受让权力的可能，假如只是普通的民事主体，则不能够受让自己在公共管理方面的特权。 再次，从特许协议的订立目的来看，政府是基于社会公共利益和国家利益的，而外国私人投资者则主要是希望通过特许权的获得谋取个人利益，但是一旦两者发生矛盾冲突，社会公共利益应优于个人利益。因此，特许协议不可能按照私法中等价有偿，平等互利的原则予以调整，而应该受公法有关原则的调整，一旦对私人投资者造成了损失可以考虑给予适当的补偿。 此外，从各国实务来看，行政合同的作用日益扩大。不少的发达国家已经将其引入到了经济领域，使其成为政府管理的一种主要手段。其中以法国行政法的相关规定最具代表性。在法国行政法中，专门就行政合同在经济法砖和资源开发领域的适用作出了规定，并以此作为改进传统命令或计划执行的方式，称之为政府的合同政策。 通过以上分析不难得出特许协议符合行政合同的基本特点以及近现代的演化趋势，将特许协议纳入行政合同的范畴是有理论依据和现实基础的。 但是本文也并不赞成将其划入哪一种现有的行政合同类别，因为其自身具有特殊性。特殊性主要体现在两方面，一方面是尽管它与政府和私人签订的合同有许多的相似之处，然而BOT投资模式的一方当事人为外国私人投资者，有涉外因素即特许协议是一种带有涉外因素的行政合同，我国政府有必要依照"国民待遇"原则制定更为明确具体的法律法规加以调整;另一方面，尽管东道国政府放弃"主权豁免"和经营权只是吸引外国投资者的一个手段，但是使这种行政合同双方的地位较其他行政合同双方的地位更为平等一些，使其表面上具有了一些民事合同的色彩，并在很大程度上实现双方的互利，这些与以往的行政合同有很大的不同，即特许协议是一种带有一些民事合同色彩的行政合同，而这一点也就要求我们国家应当能够在未来的立法工作中清楚地把握在社会经济活动中的新动向，明确立法。 2.经营权 在我国，BOT项目的经营权被称为"专营权"或者"特许权"。这表明项目公司的经营权是由政府专门特许的，其经营范围也相应受到了限制。 1992年初以来,随着引进外资形势的发展,某些原先属于"禁止"或"限制"的行业(如国内商业、保险、交通运输等)有逐步开禁的趋势。1995年6月20日,当时的国家计委、经贸委、外经贸部联合发布了《外商投资产业指导目录》(下简称《指导目录》),对外商投资领域有了明确系统的规定。但是,《指导目录》却仍将电网建设和经营、城市给排水、煤气、热力网管等公用事业的建设经营等列为禁止外商投资的项目;对地方铁路及其桥梁、隧道、轮渡设施的建设、经营,城市地铁及轻轨建设、经营,公用码头的建设、经营,民用机场的建设和经营,虽然列入鼓励外商投资产业目录之中,但却不允许外商独资或要求中方国有资产占控股或主导地位。上述规定限制、甚至排除了BOT项目在这些领域的开展。此外，同年8月国家计委、电力产业部、交通部联合发出的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)也对采用BOT项目进行基础设施建设的规模进行了限制,将建设范围暂定为:建设规模为2×30万千瓦以上的火力发电厂和25万千瓦以下的水力发电厂、30-80公里高等级公路、1000米以上的独立桥梁和独立隧道及城市供水厂等项目。因此,中国目前允许采用BOT项目范围很小,一些适合采用BOT模式建设的项目难于展开和实施。 根据国家计委于1995年发布的通知第2条之规定，BOT项目经营权所涉及的范围包括：在特许期内，项目公司拥有实施特许权项目的所有权利，以及为特许权项目进行投融资、工程设计、施工建设、设备采购、营运管理和合理收费的权利，而没有涉及有关对社会事务实施管理的权力。但此前，有的地方通过地方政府规章授权BOT项目公司在其项目范围内行使某些行政管理权，例如《上海市延安东路隧道专营管理办法》第30条规定，项目公司有权在隧道范围内，对通行车辆进行指挥和检查，对违章的驾驶员进行警告和罚款，并包括对违章车辆进行处理。显然，这类规定与我国现行的法律是相冲突的。由于BOT项目公司具有明显的"私益"性质，其经营活动是以赢利为目的的，并且其经营权也主要是由占公司股本大部分的外国投资者所控制，因而也不具备我国在政府机构改革过程中出现的行政性公司或以公益为目的的事业组织的特征。如果赋予BOT项目公司社会管理权，其实质是以私权代替公权，这显然是与国家行政管理的目的相悖的，也是万万行不通的。 3.政府保证 BOT投资模式的特殊性以及政府在BOT中的特殊地位，使得外国私人投资者承受着巨大的风险压力，虽然有关国际投资担保机制和商业保险机构为其分担了很大一部分投资风险。但不可否认，仍存在相当大的投资风险，并且这已经成为影响投资者信心的一个重要因素。为此，在BOT投资中，私人投资者往往要求政府提供一定程度的保证，以谋求取得更为满意和合理的风险分担机构。 对于政府担保能否成立，可以说是众说纷纭，莫衷一是。概括起来主要有以下几种观点： 1)政府保证不能成立。此观点引用我国《担保法》和《境内机构对外担保管理办法》的有关规定，认为政府和公益部门对私人投资者投资项目或者经济活动提供担保缺乏法律上的依据。 2)政府保证成立。此种观点又分为两派，一派认为BOT项目中、政府保证的法律实质为政府获取相应权利所必须承担的义务，而非担保之责，因为担保的行使基础在于信用，并非旨在谋取某种权利。 另一派则认为，BOT中的政府保证与民事担保不同，它是为使外国投资者更具投资安全感而由政府作出的一种承诺，以表明东道国政府愿意承担因BOT项目特许协议所产生的责任的态度。 本文认为，政府保证一种特殊的担保，即政府在特许协议中作出的以基于国家主权产生的政府公信力为基础，以获得投资者信任乃至国家公共利益的最终实现，为自己行为或者特定事由可能造成投资者的损失提供补偿的一种特殊的担保。这种特殊的担保的含义与一般民事担保即与第一种观点所述的担保是不同的。第一种观点认为我国政府不能作出政府保证的法律依据主要是担保法第8条规定："国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。"，同时担保法中的保证根据担保法第6条的规定是指保证人与债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。通过比较分析我们不难发现两者的不同点有如下： 首先，主体不同。由于政府保证的对象为特许协议，而特许协议为一种行政合同，在行政合同中只有行政主体与相对人的概念，并不涉及通常民事合同中的债权人与债务人的概念。而且即使有债权人与债务人，但债务人与保证人为同一主体也是不可能的，债权人也是无法接受的。 其次，内容不同。政府保证所保证的范围与通常意义上的民事担保的范围不同，对于政府保证的范围目前我们国家还没有明确的规定，但各国具体的实际操作来说，主要包括政策性的承诺和对投资回报率的商业性担保。这与民事担保中的债务履行和责任承担明显不同。 再次，所依赖的基础不同。政府保证依赖的基于国家主权而产生的政府公信力，是一国对自身行为或特定事由对投资者造成损失给予补偿的担保。其较于普通的民事担保具有更高的可信度和效力。而这一点也是外国私人投资者为什么能接受同一主体为其行为作出保证的关键所在。 由此可见，担保法不能成为阻止国家机关为BOT项目提供政府担保的法律依据。 本文认为，政府保证是成立的。但这种保证并非一种义务，因为义务相对于权利而言，但基于BOT项目产生的基础设施所有权本来就是属于东道国政府的，政府出让的只是经营权，其本质是一种收益权，出让收益权决不等于出让所有权。而作为所有权关键的处分权更是完全在于东道国政府，外国私人投资者不具有处分权，更不可能具有所有权。也就是说，如果政府保证是一种义务，其必然是为获取某种权利，而外国投资者只是暂时行使收益权，别无其他权利，但是收益权也是属于东道国政府，东道国政府不可能也没理由对自己已经拥有的权利再去获取，既然没有可以谋求的权利，那就不会有相对于此种权利的义务了。因此，把政府保证当作一种义务是不合适的。 事实上，政府保证只能是一种承诺，这种承诺是以基于国家主权而产生的政府公信力，具有极高的可信度和效力。尽管只是一种承诺，但其还是有很强的约束性的。如果政府朝令夕改，不遵守自己的承诺，外国私人投资者随时面临着不可预知而且无法抵御的巨大风险，那么外国私人投资者是不会投资在东道国的，东道国所渴望建设的各类基础设施就无法尽快尽早的完成，这与利用BOT吸引外国投资的目的是相矛盾的。 因此，我们国家有可能也有必要在BOT特许协议中作出政府保证，这与我们搞BOT项目的初衷是完全相符的，也是切实可行。 综上所述，本文认为BOT是以行政合同(特许协议)为基础由东道国提供政府保证的一种项目融资法律关系。对于项目融资这一概念，是一个金融学上的概念，目前并无准确的统一的学术概念。根据我国1997年4月6日公布的《境外进行项目融资管理暂行办法》第一条规定:"本办法所称项目融资是指以境内建设项目的名义在境外筹措外汇资金，并仅以项目自身预期收人和资产对外承担债务偿还责任的融资方式。"这一点在BOT投资模式中就体现为经营权的出让。
四、发生争议的法律适用问题 BOT投资模式中的当事人或参与人多而复杂，主要包括东道国政府、BOT项目承办公司、投资股东、金融机构、承建工程公司、原料供应、设计和经营管理公司等。他们之间发生争议时应如何适用法律，这是一个复杂而又敏感的问题。 本文认为，绝大部分争议应适用我国法律。因为大部分争议是基于东道国政府与项目公司之间的特许专营的工程承包法律关系的，这也是其他法律关系的基础。而项目公司注册地为东道国，作为东道国的法人，与政府发生争议，依据属人法原则，理应适用我国法律。 但也有一部分争议既可能适用我国法律，也可能适用外国法律，这主要是由项目贷款协议的性质决定的。BOT项目贷款协议的一方当事人为境外银行，另一方为项目公司。由于目前BOT项目贷款协议往往是由项目发起人与项目贷款人协商确定，我国政府或相关企业往往置身事外，因而适用外国法律的可能性很大。我国政府或相关企业是否应介入，如何介入这一协商确定过程，是一个需要进一步研究的重要问题，但至少在项目公司为一个中外合作经营企业时，中外合作者应介入项目贷款的协商确定活动，这是作为项目发起人应享有的权利之一。
五、有关BOT的立法问题 目前,我国尚未制定有关BOT的法律或法规,实践中指导BOT工程项目工作的重要文件是原外经贸部于1995年发布的《以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》和国家计委、电力部、交通部于1995年8月联合下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。两《通知》在实践中存在着不少问题,如对BOT含义的理解存在偏差,两《通知》的内容互相矛盾,与相关法律、法规也不协调。因此，针对BOT迫切需要通过立法活动加以明确。立法时应注意以下几个问题: 1.立法模式的选择问题。各国关于BOT的立法模式目前可分为两种,一种是由现有的法律对BOT进行规范,没有专门的BOT法;另一种是制定单项的BOT法,对BOT的运作提供专门的法律规范。我国BOT立法应采取单项立法模式,制定一部专门的BOT法律,以解决并规范我国在项目投资方面的问题。 2.对BOT的含义进行立法上的界定问题。基于前文的分析,笔者认为,我国立法应当明确规定BOT系指建设-经营-移交,即BOT投资模式中不允许基础设施所有权的转移。 3.BOT合同的法律性质问题。我国BOT立法中应对BOT合同的法律性质作出明确界定,并对各类BOT合同共有的基本条款在立法中予以规定,以便于主管部门的审批和地方政府的操作。 4.BOT投资模式争议的解决途径和法律适用问题。BOT投资模式的争议大致会出现政府与项目公司之间、BOT合同主体双方之间和BOT合同的辅助合同主体之间的争议,这些争议可通过协商、仲裁或诉讼的方式加以解决。
六、结语 BOT投资模式是近年来国际上流行的利用外资新形式，尤其得到发展中国家的青睐。BOT投资模式是项目融资在八十年代的新发展，它通过政府授予私营资本对基础设施的建设和一定时期的特许经营权，以项目本身收益偿还贷款，回收投资并取得收益的一种方式，实现了投资主体多元化，分散了项目的风险，加速了东道国的基础设施建设，改善了投资环境，促进经济发展。 我国目前正处在国家建设大发展时期，应当积极运用并推广BOT投资模式。随着中国经济建设的快速发展，社会主义市场经济体制的逐渐完善，BOT投资模式作为解决我国基础设施建设落后，建设资金不足的新方法，一定会有广阔的发展前景。
