10日，“百名法学家百场报告会”省直机关专场暨南粤法治报告会第九讲在广州举行，全国人大常委会委员、法律委员会主任委员乔晓阳作了题为《加强重点领域立法，完善中国特色社会主义法律体系》的专题报告。
“法律体系说通俗些，就是法律规范和法律部门组成的一个有机联系的统一整体。如果把法律体系包括的法律规范比作一棵大树，那么宪法作为根本大法，就是这个树的树根，它决定着法律体系的性质和发展的方向；而法律可以比作这个树的主干，它是一个基础，它决定着这个法律体系的框架和质量。”乔晓阳说，在宪法的统帅下，当下可以划分为宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法和诉讼与非诉讼程序法等7个法律部门。加强重点领域的立法，就是要把十八届四中全会决定提出来的立法任务充实到法律体系的七个法律部门中去。
报告中，乔晓阳紧贴社会热点解析立法工作。他透露，正在审议的刑法修正案（九）拟一次性取消9个死刑罪名，但贪污贿赂犯罪的死刑不在其中，相反，还将加大对贪贿的处罚力度。
●南方日报记者 陈捷生 实习生 廖冰盈 通讯员 郑佳娜
民法典编纂工作已启动
乔晓阳说，目前，我国在民法商法方面的有效法律30多件。在传统民事法律方面，制定了民法通则、合同法、物权法、担保法、农村土地承包法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法、婚姻法、继承法、收养法、商标法、专利法、著作权法、拍卖法、招标投标法、消费者权益保护法等；在商事法律方面，制定了公司法、企业法、合伙企业法、个人独资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、农民专业合作法、证券法、证券投资基金法、保险法、票据法、信托法、海商法、商业银行法、企业破产法等。
今后，民法商法这个法律部门中的重点立法，包括修改农村土地承包法、农民专业合作社法，修改专利法、著作权法，修改三个外资法合并为一部法律，制定期货法、电子商务法，修改商业银行法、证券法等。证券法修改已提交今年4月的人大常委会审议，这次修改的核心内容是把股票发行从现在的核准制改为注册制，正在进行深入调研。
“我们现在的证券法是核准制，证券市场是个高风险市场，不是每一个投资者都有足够的能力根据发行人披露的信息做出一个适当的投资决策，因此要先由监管机构根据法定股票发行的实质条件对发行人进行一个遴选，排除没有投资价值或者投资价值不高的股票发行，再由投资者根据发行人披露的信息对股票的价值进行判断，做出投资的选择，目的是有效保护投资人的利益，降低市场的整体风险。但是核准制对发行人是不是具备发行股票的实质条件审查周期比较长，发行人的负担比较高，市场效率比较低下。另外对股票发行人是不是有持续应力的能力，要由监管机构来做判断，这个主观性就比较强，而且审查的标准也不太明确，这样不利于市场主体形成稳定、明确的预期，也为权力寻租提供了空间，容易滋生腐败。”乔晓阳说。
乔晓阳透露，四中全会决定特别点名要求编纂民法典，这是民事法律部门中的立法重点，这项工作已经启动，由法工委牵头成立工作专班，正在紧锣密鼓地开展立法调研。
反恐怖主义法正在审议
乔晓阳认为，行政法制建设的链条比较清楚，从实体到程序再到对行政行为的监督有一系列法律。实体法上，全国人大及其常委会根据行政管理的需要，相继制定了80多件现行有效的行政法律，涉及国防、外交、国家安全、治安管理、司法行政、城市建设、环境保护以及教育、科技、文化、卫生、体育等方面，使各相应行政管理部门的法律大体齐备。从程序法上看，已经制定了规范几种主要具体行政行为的法律，包括行政许可法、行政处罚法、行政强制法等，这几种具体行政行为在实施中行政权强大，公民权弱小，需通过立法既赋予行政机关应有的职权，维护行政机关权威和有效管理，同时又通过法律确定的原则、制度制约行政权，保护公民权。从对行使行政权的监督讲，行政法制建设还有两个重要环节，第一个环节是行政机关内部的监督机制，制定了行政监察法、行政复议法和审计法，这三部法律一同构成了行政机关内部的监督体系。第二个环节是外部监督机制，制定了行政诉讼法和国家赔偿法。行政行为是否受到监督和制约，公民权益受到行政行为的不正当侵害时是否可以依正当途径寻求救济，是衡量一个国家民主和法治程度的重要标志。行政诉讼制度和国家赔偿制度正是实现上述途径的有效制度。
今后，行政法律部门的重点立法，包括修改行政复议法、行政监察法，修改职业教育法、教育法、高等教育法和民办教育促进法，修改促进科技成果转化法，修改土地管理法、水污染防治法、大气污染防治法，制定土地污染防治法、基本医疗卫生法、中医药法、核安全法、电影产业促进法、公共图书馆法，修改人民防空法，制定国防交通法等。四中全会决定特别提出，要贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台一批急需法律，构建国家安全法律制度体系，已经制定国家安全法、反间谍法，正在审议反恐怖主义法、境外非政府组织管理法、网络安全法等。
重点是税收立法
乔晓阳说，经济法包括六个方面，现行有效的法律60多件。今后，在经济法方面的重点立法，包括修改种子法，制定粮食法、资产评估法、原子能法、电信法，修改森林法、中小企业促进法、铁路法、循环经济促进法、反不正当竞争法、矿产资源法、中国人民银行法，制定核安全法、能源法、发展规划法、深海海底区域资源勘探开发法等。按照三中、四中全会落实税收法定的要求，制定环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨位税法、耕地占用税法，修改税收征收管理法。
他透露，税收立法将是经济法律部门立法的一个重点。
反家暴并非完全无法可依
社会法是国家干预社会过程中逐渐发展起来的一个新兴的法律部门，它调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。社会法对保护劳动者和特殊弱势群体的利益，促进社会公平、公正发挥着重要的作用。它包括两个方面，一方面是有关劳动关系、劳动保障和社会保障方面的法律，另一方面是有关特殊的社会群体权益保障的法律。
乔晓阳说，今后社会法的重点立法，包括制定慈善事业法、反家庭暴力法，修改红十字会法、矿山安全法，要制定社区矫正法等。这里面反家庭暴力法是社会法领域里面大家比较关注的一部法律，这部法律如果没有什么变数的话准备在八月份的常委会进行初审。
“反家庭暴力并不是完全无法可依，我们国家的刑法、治安管理处罚法、婚姻法、妇女权益保护法、未成年人保障法、老年人权益保障法、民则通则、继承法、收养法对家庭暴力都有禁止性的规定，但是这些规定之间缺乏一个系统性、衔接的也不够，而且这些规定都比较原则，可操作性不强，没有形成预防和制止家庭暴力的指导思想、基本原则和干预机制，怎么去预防？”乔晓阳说，只是有禁止，不能够使家庭暴力这个问题做到防微杜渐、有效的防治。所以长期以来各个方面特别是我们各级妇联强烈呼吁，要求制定一部专门的反家庭暴力法。国家高度重视家庭暴力问题，也一直积极推进反家庭暴力的立法，之所以拖的时间比较长，主要是在反家庭暴力上存在着一些难题，界定家庭暴力比较难、取证比较难，特别是处理更加难。因为家庭暴力的受害者，通过调研看多数还是希望维持这个家庭，她挨打以后报警了，报警目的不是想把施暴的人拘留或者罚款，更不想因此而家庭破裂、婚姻破裂、家庭解体，她是为了赶快摆脱迫害、伤害，进而来解决矛盾、达成和解，所以在立法上就应当考虑家庭成员之间的特殊关系。当事人对案件处理态度是变化不定的，所以公安机关在处理这类案件的时候很难把握这个“度”，如果弄得不好，就难以收到好的社会效果。有的妇女报了案，警察要把丈夫带走她倒不干了，反过来帮着丈夫。所以制定这样一部法律需要处理好法律与亲情的关系、法律与道德的关系，专门立法和其他法律的关系。
乔晓阳透露，此次的草案里面有两个新的规定，一个是公安机关对不构成治安管理处罚的施暴人可以出具告诫书，还有一个是人民法院对处于家庭暴力现实危险中的人可以做出人身安全保护令。
对贪贿处罚力度将加大
乔晓阳说，1997年以来全国人大常委会已经通过了8个刑法修正案和9个有关刑法的解释，2011年通过的刑法修正案（八）比较轰动，当时一次减少了13个死刑的罪名，经济犯罪一般都不处死刑了，当时社会上认为这是法治的进步。醉驾入刑也是那次修改后实施的，这条法律目前来看可以说执行得很好。现在全国人大常委会正在审议的刑法修正案（九），打算一次再取消9个死刑，但是贪污贿赂犯罪的死刑没有取消，不仅没有取消，而且加大了对贪贿的处罚力度，“这次修改对社会上比较关注的若干问题都有解决的方案，体现了民有所呼，我有所应”。
他认为，完善中国特色社会主义法律体系，除了要加强重点领域立法，填补法律体系空白外，对已制定的法律，需要根据改革发展稳定的新实践和新要求不断进行修改完善。从长远讲，立法任务远不止于前面说述。十八届三中全会决定部署了336项改革任务，最终大都要固化为法律；十八届四中全会决定部署了190项法治改革任务和举措，其中大多和法律的立、改、废有关，这些都充分表明，新形势下全国人大常委会的立法任务，特别是重点领域的立法任务是十分繁重的。对地方人大来讲，地方性法规，包括省级地方性法规和设区的市地方性法规，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。
他给地方人大提了个建议，建议根据国家确定的重点领域立法任务，结合本地实际，进一步调整和完善本省市现有的地方立法规划和计划，要在调研基础上科学地确定每个领域的立法重点、立法内容，特别要注意结合省情市情，确定符合本地特色的重点立法。要使地方立法为地方经济政治社会文化发展服务，真正起到引领和推动作用，关键在于要把重点立法和特色立法结合起来。
■人物简介
乔晓阳，现任全国人大常委会委员，全国人大法律委员会主任委员，兼任国家行政学院教授、清华大学教授，清华大学港澳研究中心学术委员会名誉主任。历任全国人大常委会、法制工作委员会副主任、全国人大常委会副秘书长、香港特别行政区基本法委员会主任、澳门特别行政区基本法委员会主任，是第九、第十、第十一、第十二届全国人大代表，第十、十一届、十二届全国人大常委会委员，党的十五大、十六大代表。
